Son 15 yılda, Avrupa’da üç büyük ekonomik darboğaz (economic downturns) yaşanmıştır. 2008-2009 dönemindeki küresel finans krizi ile başlayan şey, nihayetinde Avrupa kamu borç krizine (2010-2012) dönüşmüş ve birkaç yıllık göreli istikrarın ardından, koronavirüs salgını (2020-2021) Avrupa’yı da vurmuştur. Politika yapıcılar, etkilerini yumuşatmak için bu darboğazlara çeşitli önlemlerle tepki göstermişlerdir. Peki, çoğunlukla geçici olan bu politikalar kamu gelirlerini, bütçe açıklarını ve ülke ekonomilerini nasıl etkilemiştir?
Avro Bölgesi’nde Kamu Geliri ve Bütçe Açığı Eğilimleri
Küresel finans krizi (global financial crisis), Avrupa finans sektöründe önemli bir çalkantıya neden olarak Avrupa kamu borç krizi (public debt crisis) ile birlikte doruğa ulaşmış, bunun yanı sıra Avro bölgesi ekonomilerinin 2015 yılına kadar toparlanamadığı çift dipli bir durgunluk yaşanmıştır. 2008 ila 2010 yılları arasında vergi gelirleri %6 oranında düşmüştür. Vergi gelirleri (tax revenues) ise 2015 yılında kriz öncesi seviyeye ulaşmış, 2019 yılına kadar da yükselmiştir. Pandemi sırasında vergi gelirleri 2020’de %7 düşmüş, pandemi bitmekten çok uzakken ve yıl boyunca ekonomi politikası tartışmalarına hâkim olmaya devam ederken, 2021’de hemen kriz öncesi seviyenin üzerine çıkmıştır.
Beklenildiği gibi, bütçe açıkları (budget deficits) krizin en şiddetli yıllarında (2009, 2010, 2020, 2021) ani artış gösteriyor ve sular sakinleştiğinde toparlanıyor. 2010 yılından sonra dengeli bir bütçeye dönüş uzun süredir devam ediyor, tek para biriminin hayatta kalmasını amaçlayan maliye politikası önlemlerine (fiscal policy measures aimed at the survival of the single currency) ve Güney Avrupa’daki ekonomilerin kamu borç krizinden kurtulmasına yardımcı olmaya devam eden destek önlemlerine bağlanabilir. Avro Bölgesi Üye Devletlerinin son on yılda dengeli bir bütçeye en yakın olduğu yıl, toplam %0,4’lük bir açıkla 2018’di.
2021 yılında %5,1’lik bir bütçe açığı, Covid-19 salgınının mali etkisinin bu noktada henüz bitmediğini gösteriyor. Bu, 2021’deki yüksek vergi gelirlerini daha da dikkat çekici hale getiriyor, çünkü kriz zamanlarında daha yüksek harcama ve daha düşük vergiler beklenebilir, ancak daha yüksek harcama ve tüm zamanların en yüksek vergi gelirleri beklenemez. Hükümetler kriz zamanlarında ekonomilerini desteklediklerinde, ya vergi indirimleri nedeniyle vergi gelirlerinde bir azalma ya da artan harcamalar nedeniyle daha büyük bir bütçe açığı beklenir. Daha yüksek harcama ve daha yüksek vergi gelirlerini aynı anda gözlemlemek, etkisiz yardım politikalarına (düşük ekonomik aktiviteye rağmen vatandaşlarından daha fazla para toplayan hükümetler) veya hükümetlerin krizle mücadele etme arzularından daha ağır basan dağıtım kaygılarına işaret ediyor.
Analizler, her üç ekonomik gerileme döneminde de, farklı vergi türlerinin hükümet gelir kaynakları olarak güvenilirlikleri açısından farklılık gösterdiğini, kurumlar vergileri ve sermaye vergilerinin en değişken olduğunu ve ardından tüketim vergilerinin geldiğini göstermektedir. Tüketim vergilerinin geliri, toplam vergi gelirlerinin eğilimine çok benzerdir. Hem sosyal katkılardan hem de gelir vergilerinden elde edilen gelir, krizlerin her birinden nispeten etkilenmemiş ve yalnızca kriz dönemleri dışında artışlar görmüştür.
Krizlere Karşı Politika Tepkileri
Her bir ekonomik darboğazın vergi gelirleri ve bütçe açıkları üzerindeki etkileri, otomatik dengeleyiciler tarafından yalnızca kısmen açıklanabilir -makroekonomik koşullardaki değişikliklerden kaynaklanan ek harcamalar veya gelirler [örneğin, artan işsizlik (unemployment) nedeniyle daha yüksek bütçe açıkları, daha az gelir vergisi geliri ve hükümet tarafından herhangi bir işlem yapılmadan daha fazla işsizlik ödeneği ödenmesi]. Otomatik dengeleyicilerin ötesinde, hükümetler, genellikle geçici önlemler olarak uygulanan ihtiyari maliye politikasına önemli kaynaklar ayırmıştır.
Küresel finans krizinde, merkez bankaları finans sektörünü güvence altına almak için genişletici para politikası ile tepki göstermiş ve hükümetler bankaları kurtarmıştır. Genişletici para politikası (expansionary monetary policy), merkez bankası borç verme faiz oranlarında keskin bir düşüşe ve bankalara likidite desteğine yol açmıştır. Ayrıca, yarı zamanlı işsizlik için vergi indirimi ve sübvansiyonları vardı. Bu önlemlerin çoğu, Alman araba hurdaya çıkarma primi gibi geçiciydi. Bu önlemlerin çoğu, hane halkının tüketimini dengelemeyi amaçlıyordu. Katma değer vergileri ve sosyal katkı paylarındaki benzer indirimler işletmeleri de etkilemiş, ancak bu, azalan gelir üzerindeki toplam etkinin yalnızca yaklaşık beşte birini oluşturmuştur.
Avrupa kamu borç krizine verilen tepki farklıydı. Küresel finans krizini hafifletme çabalarının etkisiyle kamu borcu artarken, politika yapıcılar buna daha çok mali sağduyu için önlemler alarak tepki göstermiştir. Etkilenen Güney Avrupa ülkelerinde, emekli maaşları gibi sosyal sigorta ödemeleri kesilmiş ve gelir vergileri artırılmıştır. Bu önlemlerin güvenilirliğini sağlamak için kalıcı hale getirilmiştir. Bir diğer önemli özellik de, ihtiyatlı hükümet finansmanının önünü açmak ve gelecekteki borç krizlerini önlemek için İstikrar ve Büyüme Paktı’nın (Stability and Growth Pact-SGP) sıkılaştırılmasıydı. Avrupa Birliği (AB) çapındaki bütçe açıkları, finans krizinden sonra devam eden destek planlarından, özellikle Güney Avrupa’daki eksik toparlanmadan ve mücadele eden ülkelere verilen mali destekten kaynaklanmıştır.
Covid-19 salgını sırasında, sürekli istihdamı teşvik etmek için sübvansiyonlar (özellikle tecrit zamanlarında), çeşitli vergi indirimleri (tax cuts) ve firmaların iflas etmesini önlemek için vergi beyan hükümleri dâhil olmak üzere, hükümet destek programları da büyük ölçüde geçiciydi. Örneğin Almanya, 2020 yılının ikinci yarısı için standart Katma Değer Vergisi (KDV) oranını %19’dan %16’ya, %7’den %5’e indirdi. Diğer ülkeler de benzer önlemler aldılar. Yunanistan, Fransa ve İspanya, belirli vergi ödemelerini geçici olarak askıya aldı ve Hollanda, sıkıntıdaki işletmeler için ücret sübvansiyonları getirdi.
AB ayrıca, esas olarak kredi garantilerinden ve Avrupa çapında işleri korumak için çeşitli geçici araçlardan oluşan Pandemik Kriz Desteği (Pandemic Crisis Support) güvenlik ağını uygulamaya koydu. Buna ek olarak AB, Üye Devletlere kendi ülkelerine özgü sorunlarını çözmede maksimum esneklik sağlamak için devlet yardımına ilişkin kuralları gevşetti. Genel olarak, nihai politika tepkisi, vergi indirimleri veya ertelemeleri ve daha belirgin harcama artışlarının bir karışımıydı. 2021 yılında aşamalı olarak kaldırılan vergi ertelemelerinin ve geciken ödemelerin oynadığı büyük rol, o yıl vergi gelirlerinin yeniden canlanmasını kısmen açıklıyor.
Vergilendirmede Genel Eğilimler
Son 15 yıl boyunca, Avro bölgesindeki genel vergilendirme seviyeleri yükseliyor. 2007’de vergilerin gayrisafi yurtiçi hâsılaya (GSYH) oranı [tax-to-GDP (gross domestic product) ratio] %39,1’di ve küresel finans krizi sırasında geçici bir düşüşün ardından 2021 yılında %41,2’ye yükseldi. Ekonomik krizlerin ardından vergi-GSYİH oranlarının genellikle daha yüksek seviyelere çıkması, hükümetlerin mali sürdürülebilirlik için krizler sırasında katlandıkları maliyetleri geri alma ihtiyacından kaynaklanmaktadır.
Diğer yandan, vergi karması önemli ölçüde değişmemiş, dikkate değer tek fark, kurumlar vergisinin 2007’de toplam vergi gelirlerinin %8 iken, 2021’de %6’ya düşürülmesidir. Diğer kategoriler için toplam gelirlerdeki payları nispeten sabit kalmıştır.
Geçmişteki tüm kriz hafifletme önlemlerinin büyük çoğunluğu geçiciydi. Bazı geçici politikalar bir krizde yardımcı olabilirken, politika yapıcılar çabalarını uzun vadede işletmelerin (ve devlet kasasının) büyümesini ve dayanıklılığını destekleyen sürdürülebilir politikalara odaklamalıdır.
