- Giriş
Başkan Brown, Kıdemli Üye Scott ve Komitenin diğer üyeleri, bugün Federal Rezerv’in Silikon Vadisi Bankası (Silicon Valley Bank; SVB) üzerindeki denetleyici ve düzenleyici gözetimi hakkında tanıklık etme fırsatı verdiğiniz için teşekkür ederiz. (1)
Güçlü sermaye ve likiditeye sahip bankacılık sistemimiz sağlam ve dirençlidir. Hazine Bakanlığı ve Federal Mevduat Sigorta Şirketi (Federal Deposit Insurance Corporation-FDIC) ile birlikte çalışan Federal Rezerv, Amerika Birleşik Devletleri (ABD) ekonomisini korumak ve bankacılık sistemimize kamu güvenini güçlendirmek için kararlı adımlar attılar. Bu eylemler, mevduatın tümünün güvenli olmasını sağlamaya kararlı olduğumuzu göstermektedir. Bankacılık sistemindeki koşulları yakından izlemeye devam edeceğiz ve sistemi güvenli ve sağlam tutmak için her büyüklükteki kurum için tüm araçlarımızı gerektiğinde kullanmaya hazırız.
Aynı zamanda, son birkaç haftadaki olaylar gelişen riskler ve münferit bankacılık sorunlarının sağlıklı bankalara olan güveni baltalamaması ve bir bütün olarak bankacılık sisteminin istikrarını tehdit etmemesi için daha fazla neler yapılabileceği ve yapılması gerektiği konusunda soru işaretleri uyandırıyor. Aklımın ön saflarında, ülke çapında topluluklara hizmet veren her büyüklükteki bankanın gücünü ve çeşitliliğini korumanın önemi vardır.
Silikon Vadisi Bankası (SVB), banka yönetiminin faiz oranı ve likidite riskini etkin bir şekilde yönetmemesi nedeniyle başarısız oldu ve ardından banka, sigortasız mevduat sahipleri tarafından 24 saatten kısa bir süre içinde yıkıcı ve beklenmedik bir hücuma uğradı. SVB’nin başarısızlığı, Federal Rezerv’in banka üzerindeki gözetimi de dâhil olmak üzere, olanların kapsamlı bir şekilde gözden geçirilmesini gerektirmektedir. Federal Rezerv’in herhangi bir denetim veya düzenleme eksikliğini tam olarak hesaba katmasını ve neyin yanlış gittiğini tam olarak ele almamızı sağlamaya kararlıyım.
İlk adımımız, SVB’nin başarısızlığından önceki denetim ve düzenlemesine yılmadan bir göz atmak için gerçekleri ortaya koymaktır. Bu gözden geçirme kapsamlı ve şeffaf olacak ve 1 Mayıs’a (2023) kadar kamuoyuna bildirilecektir. Rapor, kamunun/halkın kendi değerlendirmesini yapabilmesi için denetim değerlendirmeleri ve sınav materyalleri dâhil olmak üzere gizli denetim bilgilerini içerecektir. (2) Tabii ki, dış değerlendirmeleri de memnuniyetle karşılıyor ve bekliyoruz.
- Banka (SVB) Neden Başarısız Oldu
SVB’nin başarısızlığı ders kitabına alınmış bir kötü yönetim (mismanagement) vakasıdır. Banka, teknoloji ve risk sermayesi sektörüne hizmet veren konsantre bir iş modeline sahipti. Ayrıca son derece hızlı bir şekilde büyüdü ve 2019 ila 2022 yılları arasında varlık boyutunu üçe katladı. Salgının erken evresinde ve teknoloji sektöründeki patlamayla birlikte SVB önemli mevduat büyümesi gördü. Banka, getiriyi artırmak ve karını artırmak için bu mevduatların gelirlerini daha uzun vadeli menkul kıymetlere yatırdı. (3) Ancak, banka bu menkul kıymetlerin faiz oranı riskini etkin bir şekilde yönetmemiş veya etkin faiz oranı riski ölçüm araçları, modelleri ve ölçüleri geliştirmemiştir.
Aynı zamanda, banka yükümlülüklerinin risklerini yönetemedi. Bu yükümlülükler, büyük ölçüde risk sermayesi şirketlerinden ve teknoloji sektöründen gelen, oldukça yoğunlaşmış ve oynak olabilen mevduatlardan oluşuyordu. Bu şirketlerin genellikle faaliyet gelirleri olmadığı için, bordro yapmak ve işletme giderlerini ödemek için bankalarda nakit mevduat şeklinde büyük bakiyeler bulundururlar. Bu mevduat sahipleri, bir risk sermayesi şirketleri ağı ve diğer bağlarla birbirine bağlıydı ve stres başladığında, bir banka hücumu oluşturmak için esasen birlikte hareket ettiler.
- Bankanın Başarısızlığı (Bank’s Failure)
Banka, sorunlarını çözmek için çok uzun süre bekledi ve ironik bir şekilde, bilançosunu güçlendirmek için nihayet aldığı gecikmiş önlemler, bankanın başarısızlığına yol açan sigortasız mudi kaçışını ateşledi. Spesifik olarak, 8 Mart (2023) Çarşamba günü SVB, likiditeyi artırmak için menkul kıymet satışında 1,8 milyar ABD doları zarar gerçekleştirdiğini ve önümüzdeki hafta sermaye artırmayı planladığını duyurdu. Sigortasız mevduat sahipleri, bu eylemleri bankanın tehlikede olduğunun bir işareti olarak yorumladılar. Dikkatlerini bankanın bilançosuna çevirdiler ve gördüklerinden hoşlanmadılar.
Buna cevaben, sosyal medyada bir kaçışla ilgili konuşmalarda bir artış görüldü ve sigortasız mevduat sahipleri hızla kaçmak için harekete geçti. Mevduat sahipleri olağanüstü bir oranda fon çekerek 9 Mart (2023) Perşembe günü bankadan 40 milyar dolardan fazla mevduat çekti. Perşembe akşamı ve Cuma sabahı banka, o gün daha da büyük çıkışlar beklediklerini bildirdi. Bankanın bu olağanüstü ve hızlı çıkışları karşılamak için yeterli nakit veya teminatı yoktu ve 10 Mart (2023) Cuma günü SVB iflas etti.
SVB’nin geri kalan mudileri arasında, tasarruflarının risk altında olduğunu ve bankanın başarısızlığı nedeniyle işletmelerinin maaş bordrosunu kaybetme tehlikesiyle karşı karşıya olduğunu gören panik hâkim oldu.
- Bulaşma ve Hükümetin Tepkisi (Contagion and the Government’s Response)
Görünüşe göre SVB’nin başarısızlığından kaynaklanan bulaşma geniş kapsamlı olabilir ve daha geniş bankacılık sistemine zarar verebilir. Sigortasız mevduat sahiplerinin fonlarına erişememe olasılığı, mevduat sahiplerini ABD ticari bankalarının genel güvenliğini ve sağlamlığını sorgulamaya sevk edebilir. Diğer bankacılık kuruluşlarında sıkıntı işaretleri vardı ve FDIC tarafından denetlenen bir kurum olan Signature Bank, bankanın iflas etmesiyle sonuçlanan bir mevduat akışı yaşadı. 12 Mart (2023) Pazar günü, Hazine Bakanı, Federal Rezerv ve FDIC yönetim kurullarının oybirliğiyle tavsiyesi üzerine, SVB ve Signature başarısızlıkları için sistemik risk istisnalarını onayladı. Bu, FDIC’nin her iki bankanın tüm mevduatını garanti etmesini sağladı. Batan iki bankanın öz kaynakları ve diğer yükümlülük sahipleri korunmadı ve yatırımlarını kaybetti.
Buna ek olarak, Merkez Bankası (Kurul), Hazine Bakanlığı’nın onayıyla, bankaların herhangi bir beklenmedik mudi talebini karşılamak için ek likidite almalarına olanak sağlamak amacıyla geçici bir borç verme olanağı olan Banka Vadeli Finansman Programı’nı (Bank Term Funding Program) oluşturmuştur. Program, bankaların bir yıla kadar güvenli Hazine ve ajans menkul kıymetleri karşılığında borçlanmasına izin veriyor. Bankaların dâhili likiditesi ve istikrarlı mevduatları, diğer dış kaynaklar ve iskontolu pencere kredileri ile birlikte, yeni kredi bir bütün olarak bankacılık sistemi için bol miktarda likidite sağlamaktadır.
- Bankanın Başarısızlığına İlişkin İncelememiz
SVB’nin başarısızlığının hemen ardından, Başkan Powell ve ben, SVB’nin başarısızlığına yol açan koşulların gözden geçirilmesine nezaret etmem gerektiğine karar verdik. SVB, bir banka holding şirketine sahip devlete üye bir bankaydı ve bu nedenle, bankanın federal denetiminden ve düzenlenmesinden tamamen Federal Rezerv sorumluydu. Kaliforniya Mali Koruma ve Yenilik Departmanı (California Department of Financial Protection and Innovation) -eyalet denetçisi- SVB’nin gözetimi ve düzenlemesine ilişkin kendi incelemesini duyurdu.
Federal Rezerv’in incelemesinde, SVB’nin büyümesine ve yönetimine, bankayla olan denetim ilişkimize ve bankaya uygulanan düzenleyici koşullara bakıyoruz. Bu süreç devam ederken, kesin sonuçlara varma yeteneğim sınırlı olacak, ancak bildiklerimize ve incelemeyi nereye odakladığımıza odaklanacağım.
Şimdiye kadar ortaya çıkan tablo, SVB’nin yetersiz risk yönetimine ve bankanın büyümesine ayak uydurmaya çalışan iç kontrollere sahip olduğunu göstermektedir. 2021 yılında banka hızla büyürken, banka daha büyük risk profilini yansıtmak için büyük ve yabancı bankacılık organizasyonu veya LFBO (Large and Foreign Banking Organization; Büyük ve Yabancı Banka Organizasyonu) portföyüne geçti ve yeni bir denetim ekibi atandı. 100 milyar dolar ile 250 milyar dolar arasındaki LFBO firmaları, bazı gelişmiş ihtiyati standartlara tabidir, ancak daha büyük bankalar veya küresel sistemik olarak önemli bankalar (global systemically important banks; G-SIBs) düzeyinde değildir.
2021 yılının sonlarına doğru, denetim otoriteleri bankanın likidite riski yönetiminde eksiklikler tespit etti ve bu da bankanın likidite stres testi, beklenmedik durum fonlaması ve likidite riski yönetimiyle ilgili altı denetim bulgusu ortaya çıkardı. (4) Mayıs 2022’de denetim otoriteleri, etkisiz yönetim kurulu gözetimi, risk yönetimi zayıflıkları ve bankanın iç denetim işleviyle ilgili üç bulgu yayınladı. 2022 yazında, denetim otoriteleri bankanın yönetim notunu “adil”e (fair) indirdiler ve bankanın işletme çapındaki yönetişimini ve kontrollerini “eksik-1” (deficient-1) olarak derecelendirdiler. Bu derecelendirmeler, bankanın “iyi yönetilmediği” (well managed) ve Banka Holding Şirketleri Yasası’nın 4(m) no.lu maddesi uyarınca büyüme kısıtlamalarına tabi olduğu anlamına gelir. (5) Ekim 2022’de denetim otoriteleri, bankanın faiz oranı risk profili ile ilgili endişelerini dile getirmek için bankanın üst yönetimiyle bir araya geldi ve Kasım 2022’de denetçiler, bankaya faiz oranı riski yönetimine ilişkin bir denetim bulgusu sundular.
Şubat 2023’ün ortalarında personel, artan faiz oranlarının bazı bankaların finansal durumu üzerindeki etkisi ve personelin bankalardaki sorunları ele alma yaklaşımı hakkında Federal Rezerv Yönetim Kurulu’na sunum yaptı. Personel konuları geniş bir şekilde tartıştı ve özellikle SVB’nin faiz oranı ve likidite riskini vurguladı. Personel, SVB ile aktif olarak ilgilendiklerini, ancak ortaya çıktığı üzere, bankanın savunmasızlığının tam boyutunun 9 Mart’taki (2023) beklenmedik banka hücumuna kadar belirgin olmadığını aktardı.
- Denetime Odaklanmayı Gözden Geçirme (Review Focus on Supervision)
İncelememize istinaden bankanın denetiminden başlamak istiyorum. Federal Rezerv, küresel sistemik olarak önemli bankalar dışındaki tüm bankalar için denetim yaklaşımını varlık büyüklüğüne göre düzenler. En büyük, en karmaşık bankalarımız olan küresel sistemik olarak önemli bankalar, Büyük Kuruluş Denetim Koordinasyon Komitesi (Large Institution Supervision Coordinating Committee; LISCC) portföyü içinde denetlenmektedir. Varlığı 100 milyar dolar veya üzerinde olan ve küresel sistemik olarak önemli olmayan bankalar LFBO portföyü içinde denetlenmektedir. Varlıkları 10 ila 100 milyar dolar aralığında olan bankalar da, bölgesel bankacılık organizasyonu (regional banking organization; RBO) portföyü içinde denetlenmektedir. 10 milyar dolardan az varlığa sahip bankalar ise, toplum bankacılığı organizasyonu (community banking organization; CBO) portföyü içinde denetlenmektedir.
Bahsettiğim gibi, SVB son derece hızlı bir şekilde büyüdü ve 2021 yılında bölgesel bankacılık organizasyonu portföyünden LFBO portföyüne geçti. Bölgesel bankacılık organizasyonu portföyündeki bankalar, bankayla üç ayda bir ilişki kuran ve her yıl sınırlı sayıda hedefe yönelik denetim ve tam kapsamlı inceleme yapan daha küçük ekipler tarafından denetlenmektedir. (6) LFBO portföyündeki bankalar, sürekli olarak bankayla ilişki kuran daha büyük ekipler tarafından denetlenmektedir. Bölgesel bankacılık organizasyonlarına kıyasla, LFBO bankaları yıl boyunca sermaye, likidite ve siber güvenlik gibi riskleri değerlendiren yatay (bankalar arası) denetimlerin yanı sıra, daha fazla sayıda hedefe yönelik incelemeye tabi tutulur. (7) Ayrıca, LFBO portföyündeki bankalar, sermaye, likidite ve yönetişim için yükseltilmiş standartlar da dâhil olmak üzere daha yüksek denetim standartlarına sahip bir denetim çerçevesine tabidirler. (8)
İncelememizde, Federal Rezerv’in denetiminin bankanın hızlı büyümesi ve kırılganlıkları için uygun olup olmadığına odaklanıyoruz. Federal Rezerv’in çerçevesi büyüklük eşiklerine odaklanırken, özellikle bir banka geleneksel olmayan bir iş modeline sahipse, büyüklük her zaman risk için iyi bir gösterge değildir. Bu ayki bir konuşmamda bahsettiğim gibi, Merkez Bankası kısa bir süre önce yeni faaliyetlerin risklerine odaklanan uzmanlardan oluşan bir ekiple özel bir yeni faaliyet denetleme grubu kurmaya karar vermişti ve bu, gelecekte SVB gibi bankaların gözetimini iyileştirmeye yardımcı olacaktır. (9)
Ancak bu bankanın benzersiz doğası ve teknoloji sektörüne odaklanması hikâyenin tamamı değildir. Ne de olsa SVB’nin başarısızlığı, bankacılıkta iyi bilinen riskler olan faiz oranı riski ve likidite risklerinin yanlış yönetilmesinden kaynaklandı. İncelememiz birkaç soruyu ele alıyor:
- Denetim yaklaşımı bu risklerin belirlenmesinde ne kadar etkilidir?
- Riskler belirlendikten sonra, denetim otoriteleri bir bankanın güvenliği ve sağlamlığı için önemli bir tehdit oluşturan riskleri ayırt edebilirler mi?
- Denetim otoriteleri, güvenlik ve sağlamlığa yönelik tehditleri azaltacak araçlara sahip mi?
- Yönetim Kurulu ve Rezerv Bankalarının kültürü, politikaları ve uygulamaları, denetçilerin bu araçları etkin bir şekilde kullanmasını destekliyor mu?
Bu soruları sormanın ötesinde bankanın tespit ettiğimiz sorunları neden yeterli sürede çözemediğini sormamız gerekiyor. Tespit edilen sorunları düzeltmek denetçilerin işi değildir; sorunlarını çözmek bankanın üst yönetiminin ve yönetim kurulunun işidir.
- Düzenlemeye Odaklanmayı Gözden Geçirme (Review Focus on Regulation)
Şimdi yönetmeliğe döneyim. 2019 yılında, Ekonomik Büyüme, Düzenleyici Yardım ve Tüketiciyi Koruma Yasası’nın (Economic Growth, Regulatory Relief, and Consumer Protection Act) kabul edilmesinin ardından, Federal Rezerv, küresel sistemik olarak önemli bankalar için geçerli gelişmiş ihtiyati standartları koruyarak, ancak diğer tüm büyük bankalar için koşulları uyarlayarak düzenleme çerçevesini revize etti. Başarısız olduğu sırada, SVB bir “Kategori IV” bankasıydı, bu da 2019 yılından önce geçerli olacak olandan daha az katı bir dizi gelişmiş ihtiyati standarda tabi olduğu anlamına geliyordu; Federal Rezerv Kurulu tarafından daha az sıklıkta stres testi yapılması, banka tarafından yürütülen sermaye stres testi koşullarının olmaması ve daha az titiz sermaye planlaması ve likidite riski yönetimi standartları içermektedir. Bankasının FDIC’ye bir çözüm planı sunması gerekmesine rağmen, SVB’nin Federal Rezerv’e bir çözüm planı sunması gerekmedi. (10) Ve geçiş dönemlerinin ve iki yılda bir yapılan stres testinin zamanlamasının bir sonucu olarak, SVB, 100 milyar dolarlık varlık eşiğini geçtikten tam üç yıl sonra, 2024 yılına kadar stres testine tabi olmayacaktı. (11)
Yine 2019 yılında, bankacılık kurumları sermaye ve likidite kurallarını büyük bankalar için uyarladı ve sonuç olarak SVB, likidite karşılama oranına veya net istikrarlı fonlama oranına tabi olmadı. (12) Ayrıca, SVB ilave kaldıraç oranına tabi değildi ve sermaye seviyelerinin belirli menkul kıymetlerdeki gerçekleşmemiş zararları yansıtması gerekmiyordu.
Tüm bu değişiklikler incelememizin kapsamındadır. Spesifik olarak, daha katı standartların uygulanmasının bankayı başarısızlığına yol açan riskleri daha iyi yönetmeye teşvik edip etmeyeceğini değerlendiriyoruz. Ayrıca, SVB’nin bu standartlar altında daha yüksek sermaye ve likidite düzeylerine sahip olup olmayacağını ve bu tür daha yüksek sermaye ve likidite düzeylerinin bankanın iflas etmesini önleyip önleyemeyeceğini veya bankaya daha fazla dayanıklılık sağlayıp sağlamayacağını da değerlendiriyoruz.
- Ortaya Çıkan Riskleri Anlamak ve Ele Almak İçin Sürmekte Olan Çalışmalar (Ongoing Work to Understand and Address Emerging Risks)
Birkaç ay önce sermaye ile ilgili olarak söylediğim gibi, gelecekteki bir finansal krizin nasıl gelişebileceğini, kayıpların nasıl gerçekleşebileceğini ve bir finansal krizin finansal sistem ve genel olarak ekonomimiz üzerindeki etkisinin ne olabileceğini tahmin etme becerimiz -ve banka yöneticilerinin- konusunda alçakgönüllü olmalıyız. (13)
SVB’nin başarısızlığı, bankacılık sisteminin dayanıklılığını artırmak için çalışmalarımızda ilerlememiz gerektiğini gösteriyor. Örneğin, bankaların sermaye ihtiyaçları ölçümümüzde ticari ve operasyonel riskleri daha iyi yansıtacak olan Basel III oyunsonu reformlarını önermemiz ve uygulamamız çok önemlidir. Buna ek olarak, önerilen kural koymayla ilgili önceden bildirimimizi takiben, küresel sistemik olarak önemli olmayan büyük bankalar için uzun vadeli bir borç gereksinimi önermeyi planlıyoruz, böylece istikrarlarını desteklemek ve sistemik risk oluşturmayacak şekilde çözümlenmesi için. Son olaylar dizisinde gördüğümüz gibi, daha geniş bir risk yelpazesini yakalamak ve bulaşma kanallarını ortaya çıkarmak için stres testimizi birden fazla senaryo ile geliştirmemiz gerekecektir.
Ayrıca, son olaylar, bankacılık anlayışımızı değişen teknolojiler ve ortaya çıkan riskler ışığında geliştirmemiz gerektiğini göstermiştir. Bu amaçla, bankacılık, müşteri davranışları, sosyal medya, konsantre ve yeni iş modelleri, hızlı büyüme, mevduat kaçışları, faiz oranı riski ve diğer faktörler hakkında son olayların bize öğrettiklerini analiz ediyor ve finansal kurumlarımızı nasıl düzenlememiz ve denetlememiz gerektiğine ilişkin sonuçları değerlendiriyoruz. Ve finansal istikrar hakkında nasıl düşünmemiz gerektiği için.
Federal Rezerv’in temel misyonunun bir kısmı, sistemin ABD haneleri, işletmeleri ve toplulukları için sağlıklı bir ekonomiyi desteklemesini sağlamaya yardımcı olmak için denetlediğimiz bankaların güvenliğini ve sağlamlığını ve finansal sistemin istikrarını desteklemektir. SVB’nin başarısızlığını derinlemesine sorgulamak ve bunun daha geniş sonuçlarını araştırmak, bu misyonu sürdürme sorumluluğumuz açısından kritik öneme sahiptir.
Teşekkür ederim ve sorularınızı dört gözle bekliyorum.
